У третю річницю повномасштабного нападу держави-агресора на Україну остаточно стало зрозуміло, що ця війна має не тільки військовий вимір, а і безліч інших: економічний, диджитальний, ціннісний і інформаційний. Інформаційна екосистема забруднюється фейками, дезінформацією, зміщуються акценти та створюється паралельна реальність. Задача облдержадміністрації, райдержадміністрацій, військових, військово-цивільних адміністрацій, органів місцевого самоврядування усіма силами та засобами запобігати її спотворенню.
Стаття 64 Конституції України передбачає, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Такі обмеження можуть стосуватись інформаційних прав та забезпечення доступу до публічної інформації.
У зв’язку із запровадженням в Україні правового режиму воєнного стану обсяг компетенції та повноважень окремих розпорядників з питань оприлюднення інформації та інформування громадян може зазнавати істотних змін шляхом встановлення уповноваженими суб’єктами обмежень відповідно до статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». При цьому прямих згадок про обмеження доступу до публічної інформації, в тому числі у формі відкритих даних, немає.
Щоправда, в травні 2022 року до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон) внесли зміни, після яких у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій населених пунктів, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проєктів актів), частини четвертої статті 15 Закону. Однак цей пункт стосується лише переліку та умов отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення, а про решту норм Закону не згадано.
Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Водночас, здійснення прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації може бути обмежено відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Відповідь на усі з трьох перелічених критеріїв визначає кінцевий результат проходження трискладового тесту, що є засобом для перевірки наявності необхідних умов для обмеження доступу до інформації. Якщо на всі три запитання розпорядник може дати ствердну відповідь, то доступ до інформації може бути обмежено. Якщо хоча б на одне з трьох запитань відповідь є негативною, то в доступі не може бути відмовлено.
Загалом, треба наголосити, що в Україні діє принцип «відкритості за замовчуванням» щодо оприлюднення публічної інформації, а розпорядники не можуть на власний розсуд, без проведення «трискладового тесту», відмовлятись її оприлюднювати, оновлювати або самостійно вилучати набори даних.
Після проведення «трискладового тесту» може бути вилучена лише інформація про: найменування та адреси місцерозташування об’єктів критичної інфраструктури, військових частин та формувань Збройних Сил України, правоохоронних органів, Служби безпеки, розвідувальних органів, державної спеціальної служби транспорту, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості України.
В роз’ясненнях Уповноваженого Верховної Ради з прав людини щодо доступу до публічної інформації в умовах воєнного стану надані наступні три поради:
- оприлюднювати достовірну та об’єктивну інформацію, яка є суспільно необхідною в умовах воєнного стану (наприклад, інформацію про шляхи евакуації, пункти отримання гуманітарної допомоги, нормативно-правові акти, які приймають під час воєнного стану, та про дії влади, які впливають на економічне та соціальне життя громадян);
- застосовувати «трискладовий тест» щодо обмеження доступу до інформації з метою встановлення ймовірності завдання оприлюдненням істотної шкоди інтересам національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам;
- здійснювати періодичний внутрішній аудит інформації, оприлюдненої на офіційних вебсайтах розпорядників та сторінках у соцмережах, на предмет її тимчасового обмеження в доступі або вилучення, шляхом віднесення до інформації з обмеженим доступом.
- Відкритість інформації про розміри заробітних плат, премій та інших виплат фізичним особам, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, біографічні довідки керівників, їх особисті звіти про роботу на посаді були дражливим питанням завжди. На жаль, такими вони залишилось і після повномасштабного вторгнення. Змінилася хіба риторика щодо причин ненадання такої інформації.
- Спочатку розпорядники інформації, як правило, відмовляли, оскільки запитувана інформація містила персональні дані, на розголошення яких не було згоди, або й більше – працівник подав заяву і просив не розголошувати його дані. Ця, так би мовити, причина, дедалі рідше трапляється, але ще не забута.
- Згодом таку інформацію стали відносити до інформації з обмеженим доступом (найчастіше до службової) і стверджувати, що частина п’ята статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» на такі випадки не поширюється. Ця хибна практика застосовується і до сих пір.
- Ще з’явилися спроби інформацію надавати, але вилучати прізвища людей, які отримали будь які бюджетні виплати, державне або комунальне майно.
- Після початку війни почастішали відмови, коли розпорядники намагались застосовувати трискладовий тест і зазначали бодай мету, заради якої обмежують доступ. Наприклад: захист працівників від незаконного впливу представників держави-агресора. З’явилася дискусія на тему: доцільно чи недоцільно, виправдано чи невиправдано надавати інформацію. Почали зобов’язувати запитувачів доводити, що вони запитують суспільно важливу інформацію, вказувати в запиті мету отримання інформації і як вони збираються її поширювати.
Ще більше викликів сфера доступу до публічної інформації, зазнала з початком повномасштабного вторгнення і тепер розпорядники інформації говорять про загрозу національній безпеці, життю і здоров’ю працівників або обіцяють, що обов’язково нададуть інформацію, але вже після Перемоги, посилаючись на те, що запитувачі можуть передати таку інформацію ворогові.
У розпорядника інформації є прямий обов’язок надавати у відповідь на запит на публічну інформацію, у тому числі у формі відкритих даних, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах. Так само і у запитувача є можливість обирати, яку саме публічну інформацію і у якій формі він хоче отримати на свій запит, у тому числі і у формі відкритих даних.
Перелік публічної інформації у формі відкритих даних визначений додатком до постанови Кабінету Міністрів від 21 жовтня 2015 року № 835 (із змінами). Крім того, розпорядник має надавати на запит усю іншу публічну інформацію у формі відкритих даних, а також створювати відкриті дані, у разі високого суспільного інтересу до них, високої частоти їх запитування; за результатами опитування громадської думки; у разі високого антикорупційного або економічного ефекту від їх оприлюднення.
Водночас, слід наголосити, що Міністерством цифрової трансформації України, на підставі Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», тимчасово вилучено з публічного доступу набори даних розпорядників інформації з Донецької області (лист Мінцифри від 09 серпня 2023 року № 1/06-2-6620).
Однак, це зовсім не означає, що не потрібно публікувати нові та оновлювати раніше створені набори відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. Ця робота має проводитись, але з відміткою «Для мене», щоб бачити оприлюднені набори даних мав можливість виключно розпорядник інформації.
Автоматизована обробка публічної інформації – це також вимога законодавства. В статті 10 з позначкою 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» зазначено, що формат відкритих даних дозволяє автоматизоване оброблення електронними засобами публічної інформації. Але і досі подекуди посадові особи не розуміють відмінностей між поняттями «відкритість» і «відкриті дані», а оприлюднену інформацію на офіційному вебсайті вже вважають виконанням вимог щодо відкритих даних.
Насправді, якщо людина переглядає на вебсайті інформацію, карти, навіть таблиці, зверстані там, – це про відкритість, про доступ до публічної інформації загалом. Про відкриті дані можна буде говорити лише тоді, коли вони стануть доступні в машиночитному форматі та коли дані, на основі яких написані документи, створені мапи чи публічні реєстри, є доступними для скачування, доступ до них безоплатний та забезпечний через інтерфейс прикладного програмування (АРІ).
У випадку, якщо якісь відомості у наборі даних можуть нести загрозу захищеному інтересу і суспільний інтерес не переважає, то варто все ж оприлюднювати і надавати у відповідь запитувані дані, попередньо обмеживши доступ до цих відомостей (аналогія до норми, що обмеженню підлягає інформація, а не документ).
До прикладу, якщо є загроза від оприлюднення даних про учасників бойових дій щодо отримання ними за бюджетні кошти житла, земельних ділянок, то можна деперсоніфікувати набір і оприлюднити його чи надати у відповідь на запит, додатково обґрунтувавши, чому власне ім’я і прізвище отримувачів може нести загрозу їх життю і здоров’ю та їх сімей.
- Практично всі розпорядники публічної інформації мають власні офіційні вебсайти, проте якість наповнення сайтів, особливо під час дії правового режиму воєнного стану, викликає певні зауваження. У 2022 році, незважаючи на повномасштабну збройну агресію проти України, за підтримки ПРООН в Україні провели унікальну оцінку – моніторинг стану забезпечення інформаційних прав. Він продемонстрував, що слабкими місцями у оприлюдненні публічної інформації є: її низька навігаційна доступність, повнота і вчасність оприлюднення та оновлення інформації на офіційних вебсайтах органів державної влади.
Якщо порівняти довоєнні цифри з результатами, отриманими у воєнний час, можна побачити суттєве зниження рівня проактивного доступу до інформації. Чи може створення офіційних друкованих видань, як таких, змінити ситуацію на краще і поліпшити забезпечення права на доступ до публічної інформації?
Існує ймовірність, що посилаючись на труднощі воєнного стану (кібератаки на офіційні сайти, відсутність необхідних фахівців у штаті та коштів на супроводження), розпорядники публічної інформації можуть схилятися до оприлюднення інформації не на офіційному вебсайті, а у власному офіційному виданні – тим більше, що внесені під час дії правового режиму воєнного стану зміни до Закону їм це дозволили.
Стаття 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доповнена частиною шостою такого змісту: «Розпорядники інформації можуть оприлюднювати публічну інформацію на своєму офіційному вебсайті, у власних офіційних друкованих виданнях та/або у медіа на підставі договорів про висвітлення діяльності, укладених із суб’єктами у сфері медіа». Така можливість здатна суттєво погіршити пошукову доступність інформації, адже споживач інформації не зможе так вільно навігувати серед друкованої інформації, як серед оприлюдненої на сайті. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного вебсайту така інформація має обов’язково оприлюднюватись на вебсайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Враховуючи вищенаведене та з метою забезпечення можливості громадянам зорієнтуватись у питаннях, що запитуються найчастіше за тематикою, пропонуємо створити на власних вебсайтах рубрику «Найбільш запитувана інформація», в якій розміщувати знеособлені відповіді, додатки, іншу інформацію по запитам. Крім того, рекомендуємо розглянути питання створення та розміщення на офіційних вебсайтах автоматизованого консультативно-інформаційного сервісу, який би забезпечив доступ до інформації з найпоширеніших питань та можливість подання електронних запитів на інформацію та звернень.
З огляду на безпекові загрози та виклики, пов’язані з російським вторгненням, якісний і своєчасний доступ до інформації набирає особливої ваги на тлі будь-яких застережень щодо обмежень поінформованості ворога.